Implantación de un sistema de gestión documental en una administración
Práctica correspondiente al Máster Universitario en administración y gobierno electrónico de la UOC
Para esta práctica, se pide la identificación de un caso de uso de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación en la Administración y su análisis desde el punto de vista tecnológico, indicando las principales barreras tecnológicas para la e-administración a las que se enfrenta un proyecto de este tipo.
En mi caso, el proyecto elegido para el análisis es el proceso de implantación de la administración electrónica en la Diputación Provincial de Huesca, proyecto en el que desarrollo mi actividad profesional como técnico de administración general responsable de los aspectos jurídicos de dicho proceso.
En particular, quisiera centrar este análisis en el impacto que supone para una organización la implantación de un gestor documental, herramienta imprescindible para cumplir con la obligación de incorporar metadatos, tanto a los expedientes como a los documentos electrónicos, en cumplimiento del RD 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad y sus correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad referentes al documento y expediente electrónico.
De los metadatos al gestor documental
Si ya desde sus primeras apariciones en la normativa, los metadatos provocaban miradas de extrañeza entre los funcionarios encargados de la tramitación administrativa, las explicaciones que se ofrecían desde el ámbito tecnológico, muy alejadas de los conceptos manejados en la gestión de documentos y expedientes administrativos en papel, no ayudaban demasiado a su comprensión. Por su parte, tampoco las propias leyes aportaban más luces sobre el asunto: el art. 42 del RD 1671/2009, de 6 de noviembre, definía metadato como “cualquier tipo de información en forma electrónica asociada a los documentos electrónicos, de carácter instrumental e independiente de su contenido, destinada al conocimiento inmediato y automatizable de alguna de sus características, con la finalidad de garantizar la disponibilidad, el acceso, la conservación y la interoperabilidad del propio documento”. Una definición, entre otras similares, que aportaban una escasa ayuda para el neófito, sin duda.
El hecho de que los metadatos no se visualicen en el propio documento, unido al desconocimiento de unos conceptos más propios de la archivística y de la gestión documental, los hacían aparecer como algo enigmático para el tramitador de expedientes administrativos en papel.
Tras la entrada en vigor de la leyes 39 y 40/2015 y la obligatoriedad de la adopción del expediente administrativo electrónico (art. 70 LPAC), son muchas las administraciones públicas (AAPP) que han comenzado a implantar gestores documentales entre sus herramientas tecnológicas para la generación de documentos y expedientes electrónicos. La posibilidad de asociación de metadatos desde el mismo momento de la creación de un nuevo documento administrativo, así como su progresiva incorporación a lo largo del ciclo de tramitación del mismo, facilita en gran medida la gestión de esa información adicional destinada a facilitar su interoperabilidad.
Es necesario diseñar un modelo de descripción de procesos electrónicos, antes que implementar el uso de metadatos
Sin embargo, si bien estos gestores permiten la asociación y gestión de metadatos de una forma bastante cómoda e intuitiva para el usuario neófito en estos asuntos, su funcionamiento, bastante diferente de una simple estructura de directorios en un recurso compartido de red, requiere que la AAPP realice un esfuerzo previo de normalización de su documentación administrativa y una exhaustiva reorganización de la misma de forma homogénea y eficaz. La implantación de un sistema de gestión documental en una institución, comporta la adopción de nuevas formas de organizar el trabajo y la gestión. Hay que evitar la simple conversión a formatos electrónicos de las tareas administrativas tal como se realizan en formato papel, sin llevar a cabo un exhaustivo análisis del flujo de información en cada proceso.
Según García-González, es necesario diseñar un modelo de descripción de procesos electrónicos, antes que implementar el uso de metadatos, para obtener así un esquema conceptual de los procedimientos administrativos electrónicos, que posteriormente podrán traducirse a un lenguaje lógico (García-González, 2016). Esta autora detalla doce consideraciones que se hacen necesarias para la adopción de la administración electrónica con garantías. Queremos destacar aquí algunas de las más relevantes, que pueden considerarse también imprescindibles en lo referente a la adopción de un sistema de gestión documental, aspecto en el que se centra este trabajo:
- Compromiso político, jurídico, organizativo y técnico de cada Estado miembro de la UE para la implementación del marco Marco nacional de interoperabilidad, que en el Estado español que concreta en las NTI. Este compromiso puede entenderse también a un nivel micro, aplicado a la dirección política y técnica de la organización donde se lleve a cabo la implantación del gestor documental objeto del estudio, como elemento indispensable para que los cambios organizativos que provoca sean asumidos y compartidos por todos los niveles que integran la organización.
- Concepción de la administración electrónica como un sistema integrado de información, donde todos los procesos de las administraciones públicas conformen una solución de gestión integrada. Este enfoque es fundamental para evitar la adopción de soluciones tecnológicas aisladas que dificulten su interoperabilidad. El papel que juega en este aspecto el sistema de gestión documental es básico y transversal, con incidencia en todos los niveles administrativos y en todas las áreas de la organización.
- Aplicación de un enfoque basado en procesos para definir el cuadro de clasificación funcional partiendo del análisis de los documentos. En contraposición al enfoque tradicional basado en el organigrama institucional, que propone la elaboración de un catálogo de procedimientos basado en las unidades administrativas, más propio del punto de vista del tramitador de expedientes, hay quien considera que un enfoque más centrado en el detalle individual de los documentos que conforman un proceso institucional proporciona más datos de carácter colectivo o contextual. Se trata la dicotomía entre el enfoque procedimental clásico y el enfoque orientado a los procesos, más actual. En el caso de estudio que nos ocupa en la Diputación Provincial de Huesca, se aplican ambos métodos: el enfoque orientado a procesos se ha utilizado para la definición del cuadro de clasificación que proporciona la estructura básica aplicada en el gestor documental, mientras que el enfoque procedimental se ha utilizado para la elaboración del catálogo de procedimientos y la diagramación de los procesos que los conforman.
- Avanzar en marco legislativo sobre derecho administrativo electrónico en el ámbito concreto de la organización. En nuestro caso, se están elaborando dos documentos que proporcionarán dicho marco jurídico: el reglamento de administración electrónica de la Diputación Provincial de Huesca y el documento de Política de gestión de documentos electrónicos.
- Adopción de buenas prácticas de documentación de archivo, basadas en sistemas de gestión documental. Los procedimientos deberían quedar documentados en sistemas de descripción de procesos y ser descritos mediante metadatos. Este nuevo enfoque orientado a la administración electrónica, va a obligar a las administraciones públicas a tomar decisiones para adaptar las prácticas archivísticas de gestión documental en papel, a la nueva época de gestión de procesos tramitados electrónicamente. La aparición de expedientes y documentos electrónicos, con sus metadatos obligatorios y opcionales, exige de nuevos sistemas de gestión híbridos que sean capaces de atender estas nuevas necesidades, al tiempo que deben proporcionar también soluciones para describir aspectos físicos del documento en papel y sus métodos clásicos de localización en los fondos documentales de la organización.
Implantación del gestor documental
La implantación de un sistema de gestión documental en una organización que carezca por completo de este tipo de sistemas, para garantizar que reporte los beneficios asociados a su adopción, debería contemplar los siguientes aspectos:
- Revisión y posible modificación de la estructura organizativa de la institución: se requiere una estructura orgánica homogénea y bien jerarquizada para que los nuevos repositorios documentales respondan a las necesidades reales de la organización.
- Revisión de los circuitos de información y de los procesos de decisión: la adopción de la tramitación electrónica no consiste en replicar los procesos y hábitos adquiridos en la tramitación en papel; de hecho, esta simple traslación suele dar malos resultados.
Reducción de las cargas administrativas: la revisión debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias. - Simplificación de los procedimientos administrativos atendiendo a las nuevas posibilidades que brinda la tecnología: la propia Ley 39/2015 establece en su preáḿbulo, que la simplificación de los procedimientos administrativos es uno de sus objetivos.
- Rediseño de los procesos que se gestionan en la AAPP, adaptados a los nuevos instrumentos.
Formación y capacitación del personal: el éxito de un cambio como este, que supone modificar profundamente los hábitos de trabajo de los usuarios, requiere la complicidad de todos para llegar a buen puerto. - Establecimiento de políticas de conservación de los documentos electrónicos generados y conversión de los existentes en soporte papel que deban incorporarse a la tramitación electrónica.
Como retorno al esfuerzo que supone la realización de estos procesos, los beneficios aportados por los gestores documentales son numerosos:
- Permiten diseñar filtros basados en metadatos y en contenidos de los propios documentos, para su consulta y recuperación.
- Incluyen el versionado de documentos, con un registro de auditoría detallado que permite realizar la trazabilidad de los documentos y configurar su explotación.
Permiten el uso de multitud de formatos documentales y ofrece herramientas de transformación entre dichos formatos. - Ofrecen herramientas de conexión con otros componentes y plataformas de administración electrónica, tanto para el consumo de datos de entrada o de salida, como para su explotación.
Permiten una gestión flexible de perfiles, permisos, usuarios y roles.
Ofrecen diversos interfaces para el usuario. - Suelen responder a estándares que facilitan la independencia tecnológica de las soluciones desarrolladas sobre ellos y su integración a través de interfaces normalizados.
Un sistema de gestión documental puede proveer de servicios a diversas herramientas de administración electrónica, necesarias para la prestación de servicios administrativos a ciudadanos y empresas, como el registro de entrada salida y registro electrónico, sistemas de firma electrónica y de soporte para su gestión, como portafirmas corporativo, plataformas de tramitación de expedientes, provisión de documentos hacia el exterior de la organización, como servicios de obtención de documentos a través de Códigos Seguros de Verificación o de acceso a carpeta ciudadana, sistemas de notificación en sede electrónica o a través de plataformas específicas, etc. Por último, otro de los servicios que pueden verse más directamente beneficiados por la implementación de una herramienta de gestión documental, es el archivo electrónico, entorno natural donde dichos gestores despliegan todas sus potencialidades y beneficios y donde suelen encontrarse usuarios más proclives a su utilización.
En el caso que nos ocupa, el gestor documental implantado en la Diputación Provincial de Huesca, se han realizado sobre él, además, dos desarrollos específicos que añaden funcionalidad adicional:
- el bedel electrónico: un sistema de intercambio de documentación entre diferentes unidades administrativas de la organización que permite la remisión de documentos con y sin acuse de recibo, simplificando la remisión y el traslado de oficios, resoluciones y otra documentación electrónica entre áreas.
- el soporte para los procesos de digitalización certificada que realizan los funcionarios habilitados en la oficina de atención en materia de registros (art. 16.5 LPAC), según lo establecido en la Norma Técnica de Interoperabilidad de digitalización de documentos.
Bibliografía
García-González, M. (2016). Administración electrónica: por qué implantar una política de gestión de procesos institucionales en las administraciones públicas. El Profesional De La Información, ISSN 1386-6710, 25- 3(Ejemplar dedicado a: Metamedios y audiencias), págs. 473-484.
Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. (2016). Normas técnicas de interoperabilidad. Consultado el 04/04/2017, en https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad.html#.WCrY93XhA_5